Odolnost veřejných institucí vůči zahraničním vlivům

Ve svém příspěvku v první části souhrnně představím naše zjištění na úrovni měst a obcí, krajů, úřadů státní správy včetně ministerstev. Ve druhé části uvedu pět závažných nedostatků, které se pravidelně vyskytovaly v odpovědích. A ve třetí části představím návrhy dalšího postupu.   

Smyslem našeho šetření bylo posoudit, jak je v České republice zajištěna odolnost veřejných institucí vůči zahraničním vlivům. Zatímco na úrovni centrálních úřadů existuje poměrně zavedený systém spolupráce s ministerstvem zahraničí, ministerstvem vnitra a dalšími institucemi, bohužel se potvrdil náš předpoklad, že na nižších úrovních veřejné správy a v případě úřadů zřizovaných státem je tato spolupráce slabá, nesystematická, nebo dokonce vůbec žádná. Nakonec o tristní spolupráci mezi institucemi státu vypovídá i fakt, že 5 krajů na výzvu senátního výboru pro zahraničí, obranu a bezpečnost vůbec neodpovědělo, a to ani přes následnou urgenci.

Ze šetření vyplynulo, že na úrovni statutárních měst a obcí byla v letech 2013 – 2019 navázána spolupráce výhradně z iniciativy ČLR. Je proto zajímavé sledovat, podle jakých dokumentů se obce a města při navázání spolupráce řídily, v jakých oblastech spolupracovaly, nakolik přitom braly do úvahy politiku státu ve vztahu k obraně, bezpečnosti a zahraničí.

Oblastmi zájmu čínské strany byly společné aktivity, například v oblasti sportu, kultury, mládeže a cestovního ruchu, avšak zdaleka nešlo jen o nějaké marginální aktivity. Čínská strana projevovala ve velké míře zájem o fungování místní samosprávy v České republice, o vzdělávání úředníků, investiční strategie měst a obcí, územní plánování, o výstavbu, zákonnou ochranu vlastnických práv o držení pozemků apod.

Nejčastější formou spolupráce na úrovni měst a obcí jsou memoranda o vzájemné spolupráci, a to na odpovídající úrovni na čínské straně (města s městy, městské části s MČ velkých měst). Některá memoranda již byla ukončena jako neefektivní, některá byla uzavřená jen na dobu určitou a dále neprodloužena. Většina jich zůstává v platnosti.

Nestandardní požadavky či jednání z čínské strany nebyly vůbec zaznamenány, stejně tak nebyly nabídnuty či přijaty nezvykle hodnotné dary či služby.

Jako potenciálně rizikový jsme vyhodnotili podrobný zájem některých delegací o systémy fungování veřejné správy včetně prohlídky pracovišť, o témata získávání, vzdělávání a školení úředníků a otázky zabezpečení informací a citlivých údajů.

Za pozornost stojí také nejrůznější subjekty, které spolupráci nabízejí či realizují jako zprostředkovatelé. Jsou to ve většině privátní subjekty se vztahem k ČLR, subjekty, v jejichž vedení je ČLR zastoupena, ale i instituce s nejasnou strukturou a nedohledatelnými informacemi, z nichž některé mají přímé vazby na naše ústavní instituce. Právě ty mohou rovněž představovat významné bezpečnostní riziko.

Pro odlehčení tématu si dovolím uvést stručnou odpověď jedné pražské městské části na naše dotazy: „Dovolujeme si odpověď na všech vašich 10 dotazů kompletně. Jedinou naší zcela dobrovolnou proklamací směrem k Čínské lidové republice je každoroční vyvěšení tibetské vlajky.“

V případě krajů jsou data získaná šetřením neúplná. Celkem odpovědělo 9 krajů vč. hl. m. Prahy, 5 krajů přes urgenci vůbec neodpovědělo.

Koncepcí zahraniční politiky ČR se podle odpovědi řídí pouze jeden kraj, ostatní uvádějí docela jiné dokumenty, z nichž některé jsou dokonce vysloveně interní povahy, nebo neuvádějí žádné. Zástupci některých krajů vyhodnocují situaci tak, že není  nutné se řídit žádnými strategickými dokumenty. Rozvoj spolupráce velmi často spočívá v oblasti lázeňství a turismu v souvislosti s investicemi, ve zdravotnictví a ve spolupráci vysokých škol. Zájem např. o technologie je deklarován jen málo. Některé kraje pro spolupráci využívají zprostředkovatelské agentury různého typu, jiné jednají bez zprostředkovatelů.

Jednotlivé kraje se ve spolupráci s ČLR zásadně liší co do počtu memorand a delegací. Jsou mezi nimi i extrémní případy, kdy například dva z krajů mají uzavřená memoranda či smlouvy o přátelské spolupráci hned se čtyřmi čínskými provinciemi.

Mimochodem, v případě zmíněných dvou krajů má proti sobě každý z nich sílu pokaždé více než 235 milionů obyvatel. V obou případech se navíc jedná o kraje, které neuvedly žádné celostátní strategické dokumenty týkající se bezpečnosti nebo zahraniční politiky ČR. Jsme proto s obavou nuceni položit i další otázku: zatímco na podobné agendě na úrovni státu pracují celá ministerstva, kolik úředníků na úrovni kraje má na starosti spolupráci, která může mít v určitých vymezených oblastech například bezpečnostní nebo jiné dopady na občany celé České republiky? Je na místě se ptát, zda tyto kraje mají na podobnou spolupráci kapacity, zejména pokud jim s touto agendou navíc radí hned několik zprostředkovatelů a agentur s neprůhlednou majetkovou a personální strukturou.         

Na místě je tedy otázka bezpečnostních rizik, ale i hledisko efektivity a naplňování takové spolupráce, jež má být oboustranná, protože se zde jedná o využívání veřejných finančních i jiných zdrojů.

Od oslovených úřadů státní správy, z nichž mnohé jsou klíčové pro fungování státu a disponují citlivými informacemi, jsme získali 24 odpovědí. Zvláštní postavení mezi nimi mají Czechinvest, CzechTourism a CzechTrade zřizované státem, jejichž činnost je však z hlediska bezpečnosti dostatečně ošetřena.

Ve sledovaném období se na úřadech uskutečnily návštěvy několika desítek delegací z ČLR, nejvíce v letech 2015, se stupňující se tendencí do roku 2018 a méně v roce 2019. Také zde se jednalo ve 100 % případů o iniciativu Číny: prvotní kontakt iniciovala čínská strana. Delegace jsou většinou realizovány na úrovni podobné oborové instituce a jejich členové projevují zájem o prohlídku pracovišť, o užívané technologie a systémy úřadů. Byly zaznamenány následující zájmy:

– zájem o systémy řízení, a to u všech institucí

• zájem o investice (oblast automobilového průmyslu, elektroniky a strojírenství)
• zájem o strukturu českého energetického průmyslu včetně uhelného a jaderného
• zájem o krizové řízení
• zájem o činnost kontrolních úřadů (struktura, pravomoci, korupce, součinnost s vládou ČR)
• zájem o soudnictví, spolupráci v oblasti justice (konkrétně fungování veřejné žaloby v ČR, o systém státního zastupitelství)

– zájem o oblast řízení, organizačního uspořádání a zajištění národního systému infrastruktury kvality (výměna informací z oblasti certifikace, schvalování výrobků se zájmem o export do ČR s cílem vybudovat informační portál pro domácí podnikatele)

– zájem o výměnu informací v oblasti hospodářské soutěže, zejména postihování kartelových dohod, systém organizace úřadu (dvouinstanční rozhodování), oblast ochrany spotřebitele (ÚOHS) apod.

Rovněž tento převážně jednostranný zájem čínské strany je nutné považovat za bezpečnostní riziko. Úřady, ale i zmíněné obce a instituce navíc podle výsledku našeho šetření neměly k dispozici žádné konkrétní instrukce, relevantní poradní orgán nebo školení, jak v podobných případech postupovat. Mnohé z úřadů byly nuceny poradit si samy, což činí víceméně instinktivně, avšak bez praktické podpory k tomu určených institucí, jako jsou ministerstva zahraničí a vnitra a bezpečnostní instituce státu.

Jako příklad si dovolím uvést situaci jednoho z úřadů, jehož zaměstnancům delegace z ČLR věnovala jako suvenýr USB disky, naštěstí bezpečnostní technik nařídil všechny zlikvidovat.

Na rozdíl od obcí, krajů a většiny úřadů vidíme na úrovni ministerstev spolupráci, která podléhá interním pravidlům a která se řídí strategickými dokumenty státu. Je zřejmé, že zaměstnanci ministerstev jsou školeni k tomu, aby rozpoznali snahu o získávání informací ze strany cizí mocnosti.

Nejvýznamněji se spolupráce s čínskými ekvivalenty českých ministerstvech rozvíjela v letech 2015 – 2017. Hodnocení spolupráce a dodržování uzavřených dohod ze strany ČLR se přitom mezi jednotlivými ministerstvy velice různí. ČLR má zcela evidentně velmi silný zájem o to, aby česká ministerstva přijímala nejrůznější delegace z Číny. Největší zájem je pak ze strany ČLR o informace o sociální a hospodářské tematice, například systém důchodů a sociálních dávek, dále o školství a výměnu studentů. Zvláštní kapitolou z bezpečnostního hlediska jsou pak zvýšené snahy o kontakty a získávání informací ve všech oblastech, které nějak souvisí s vojenstvím a obranyschopností země. V této souvislosti vidíme evidenci velmi nestandardního jednání, např. snahu o neformální vytěžování informací o NATO a EU.

Za samostatnou zmínku stojí čínská společnost Huawei, která byla českým NÚKIB v prosinci 2018 označena za bezpečnostní hrozbu. Vidíme opakované kontakty na různých úrovních ministerstev a snahu o spolupráci zejména v oblasti obrany a vysokého školství. Dokonce došlo i k předání darů od této firmy.

Z uskutečněného šetření jednoznačně vyplynuly závažné nedostatky, které jsme shrnuli do následujících pěti bodů:

1. Na úrovni veřejné správy reprezentované kraji, městy a obcemi a na úrovni státních úřadů neexistuje adekvátní povědomí o bezpečnostních rizicích, která mohou plynout z navázání spolupráce s totalitními státy. Jako by nebylo třeba činit jakýkoli rozdíl. A tak se kontakty s ČLR uskutečňují na stejném principu jako kontakty s zeměmi EU a NATO.

2. Na úrovni veřejné správy a státních úřadů neexistují pravidla a strategické dokumenty, jimiž by se priority zahraniční politiky ČR promítly do spolupráce se zahraničními partnery. Vládní dokumenty nestačí. Detailně nepostihují agendu veřejné správy včetně navazování zahraničních vztahů.

3. Neexistuje centrální evidence vztahů, ani centrální poradenství státu pro instituce veřejné správy a státní instituce (ale i pro podnikatele a privátní subjekty) v oblasti navazování vztahů se subjekty z totalitních států.

4. Neexistuje doporučená metodika zahájení, realizace a vyhodnocování spolupráce s ČLR. A přitom tato spolupráce probíhá se zapojením veřejných financí a jiných veřejných zdrojů.

5. Není věnována dostatečná pozornost identifikaci osob a subjektů, které jsou součástí delegací z ČLR nebo zprostředkovávají spolupráci. Neexistuje ani doporučený seznam zprostředkovatelských institucí, například těch s účastí zástupců státu, které jsou bezrizikové, jejichž pracovníci mají například bezpečnostní prověrky NBÚ a které by zaručily efektivitu spolupráce.

Návrhy řešení

Výše uvedená situace na úrovni veřejné správy a institucí státní správy může mít dopady na bezpečnost všech občanů České republiky. Zatímco ve státní službě má každý úředník a každá instituce nad sebou jasnou hierarchii, úředníci samosprávy jsou v některých oblastech významných pro bezpečnost státu autonomní, a to téměř neuvěřitelně. V této oblasti je proto nutné obnovit, a někdy i zcela vybudovat autoritu státu. Klíčem ke zvýšení odolnosti veřejných institucí vůči nežádoucím vlivům ze zahraničí je nastavit efektivní spolupráci mezi všemi úrovněmi veřejné správy ČR a mezi ministerstvem zahraničí, ministerstvem vnitra a bezpečnostními institucemi naší země. Konkrétně k tomu mohou vést následující navrhovaná řešení.

1. Je třeba vyjít ze strategických dokumentů vlády ČR, jako jsou Bezpečnostní strategie ČR nebo Koncepce zahraniční politiky, a rozpracovat tyto dokumenty pro agendu všech úrovní veřejné správy. Bezpečnost a obrana naší republiky jsou dnes více než kdy dřív navzájem propojeny a těsně souvisejí také s vývojem mezinárodního prostředí, bezpečnostní situací nebo s vývojem nejnovějších technologií. Institucím veřejné správy je proto nutno poskytnout odpovídající zázemí, relevantní a závazné dokumenty země, a pokud neexistují, neprodleně je vytvořit a rozpracovat je i pro nižší úrovně veřejné správy.

2. Dosud živelně navazované vztahy je nutno korigovat a poskytovat účastníkům vhodnou podporu či spoluúčast ze strany státu. Na úrovni partnerské spolupráce a výměny by tuto garanci, poradenství či spoluúčast měla poskytovat ministerstva (školství, mládeže a tělovýchovy, ministerstvo kultury, na úrovni školství akademická sféra). Vhodnými aktéry se jeví rovněž státní agentury CzechInvest, CzechTrade a CzechTourism, které pro tyto případy již mají vytvořené a funkční metodiky, a dále Hospodářská komora České republiky.

3. Jako nezbytný se jeví vznik centrálního pracoviště na úrovni ministerstva vnitra, které by poskytovalo institucím veřejné správy relevantní informace a doporučení, a to zejména na základě konkrétní podoby jejich zahraniční spolupráce. Současně by toto centrální místo mělo sloužit k pravidelnému vyhodnocování takových cest a na úrovni veřejné správy tyto informace registrovat. Instituce veřejné správy by měly mít povinnost o těchto cestách informovat, a to také zpětně, poskytovat přesnou evidenci přijímaných hostů nebo organizací, s nimiž jednaly, a pravidelně zpracovat vyhodnocení.

Pracoviště by mělo poskytovat tyto činnosti:

– jednorázové povinné bezpečnostní školení pracovníků veřejné správy před cestami především do totalitních zemí
– obecný manuál s doporučeními a vzory pro přijímání delegací a navazování spolupráce
– vzory memorand a smluv o spolupráci a partnerství
– rámcovou evidenci memorand a uzavřených partnerských smluv

4. Na úrovni státu je nutno nalézt způsob certifikace, resp. záruk pro zprostředkovatelské subjekty vzájemné spolupráce, které jsou dnes z drtivé většiny privátními subjekty se zahraniční účastí, často bez relevantních veřejných údajů a s nejasnou strukturou, vstupují do živelného kontaktu s veřejnou správou a s ohledem na nedostatečnou transparentnost představují reálné bezpečnostní riziko.

5. Zajistit, aby aktéři veřejné správy byli seznámeni s Auditem národní bezpečnosti a vnímaly jej jako jeden ze stěžejních zdrojů potřebných pro navazování spolupráce s totalitními státy.

Jako Výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost doporučujeme, aby se výše uvedenými návrhy věnovala expertní pracovní skupina, v níž budou zástupci ministerstva vnitra (CTHH), ministerstva zahraničí, ministerstva průmyslu a obchodu a zpravodajských služeb, ale i Asociace krajů, Svazu měst a obcí a dalších.

Závěrem mi jako pointu dovolte uvést několik citací z Auditu národní bezpečnosti, který na všechny naším šetřením zjištěné nedostatky pravidelně poukazuje.

Mezi slabými stránkami Audit uvádí:

Podceňování hrozby Působení cizí moci na úkor jiných hrozeb.

Slabou odolnost veřejné správy a politické reprezentace proti ovlivňování a získávání informací, případy vědomé i nevědomé spolupráce.

Špatně nastavené politiky kybernetické bezpečnosti v institucích významných pro bezpečnost státu a podcenění edukace zaměstnanců v oblasti kybernetické bezpečnosti.

Jako hrozby Audit zmiňuje:

Selhání systému detekce aktivit cizí moci.

Ovlivňování rozhodování na všech úrovních veřejné správy v rozporu se zájmy ČR

Scénář takového politického a společenského vývoje, který bude naplňovat cíle cizí moci.

Získávání zákonem chráněných informací nebo jiných citlivých údajů.

Vědomé prozrazení informací ze strany politických představitelů nebo představitelů veřejné správy.

Neúmyslné prozrazení informací ze strany politických představitelů nebo představitelů veřejné správy.

Dále cituji:

„Obecná, průřezová role vlády při předcházení a potlačování bezpečnostních hrozeb, pramenících z působení cizí moci, vyplývá z jejího ústavního postavení vrcholného orgánu výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy ČR). Vláda v tomto postavení řídí, kontroluje a sjednocuje činnosti ministerstev (§ 28 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR), která působí ve specializovaných působnostech, vymezených kompetenčním zákonem. Speciální role vlády je založena na jejím koordinačním vztahu ke zpravodajským službám ČR, za jejichž činnost odpovídá a ukládá jim úkoly v mezích jejich působnosti. Oprávnění ukládat úkoly zpravodajským službám je svěřeno i prezidentu republiky (§ 7 a § 8 odst. 4 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách ČR).“

Závěry našeho šetření se v nejbližší době bude zabývat Výbor pro zahraniční vztahy, obranu a bezpečnost Senátu a výsledkem našeho jednání bude patřičné usnesení směřované na vládu České republiky.